2012, l’heure du bilan : retour sur 5 années de désengagement

1 • 5 ans d’engagements budgétaires non tenus

Un engagement de 8 milliards d’euros…

En 2007, le gouvernement avait pris l’engagement d’augmenter le budget de l’enseignement supérieur de 1 milliard d’euros par an pendant 5 ans, faisant passer le budget de 10 à 15 milliards d’euros. Pour la recherche l’augmentation devait être de 800 millions d’euros par an, faisant passer le budget de 11 à 14 milliards d’euros. Le budget devait ainsi augmenter de plus de 8 milliards d’euros entre 2007 et 2012 pour l’ensemble de la mission enseignement supérieur recherche.

…Une annonce de 4,1 milliards d’euros

La lecture du projet de loi de finances de l’année 2012 permet de constater un premier décalage avec les engagements gouvernementaux de 2007. Le budget de l’enseignement supérieur n’a augmenté que de 2,2 milliards et celui de la recherche de 1,9 milliards. Le budget de la mission augmente ainsi de 4.1 milliards d’euros. Ces augmentations sont loin de remplir les objectifs initialement fixés par le gouvernement.

2 • Des augmentations en trompe l’œil

Les 4,1 milliards d’euros d’augmentation budgétaire en 5 ans ne sont pas conformes aux engagements du président de la République. Cependant ce décalage ne peut expliquer à lui seul la situation actuelle connue par la majorité des universités. Pour comprendre comment le gouvernement a tenté de masquer la pénurie, il faut revenir sur la façon dont il a obtenu le chiffre de 4,1 milliards d’euros.

Crédits Impôt Recherche (CIR) : -1,785 milliards d’euros.

L’augmentation des dépenses du ministère pour la recherche s’est faite en grande partie à travers les Crédits Impôt Recherche (CIR). Les crédits impôt recherche représentent aujourd’hui plus de 5 milliards d’euros soit  20% du budget de la mission. En additionnant les augmentations annuelles de dépenses au titre du CIR depuis 2007, on trouve une augmentation de budget de 1,785 milliards d’euros.

Or les CIR ne peuvent être comptabilisés comme des augmentations de dépenses pour l’enseignement supérieur dès lors qu’ils se présentent sous la forme de moindre rentrée fiscale pour l’Etat. En effet, il s’agit d’une niche fiscale critiquée par la Cour des Comptes(4) et le rapport Carrez(5). Ils bénéficient en majorité aux grandes entreprises d’après l’étude de la Cour des Comptes. En 2007 par exemple, la majeure partie des CIR ont été utilisés par les groupes bancaires pour la recherche sur les titres financiers. L’effet levier (investissement supplémentaire des entreprises qui bénéficient des CIR) est également largement surévalué. Le gouvernement espère un investissement des entreprises de l’ordre des 3€ pour 1€ dépensé en CIR, alors que dans d’autres pays comme les Pays Bas, les entreprises n’investissent qu’entre 1,5 et 1,9 €. Le gouvernement essaye de faire passer depuis 5 ans une baisse des recettes, due à la niche fiscale que représentent les CIR, pour une augmentation des dépenses en faveur de la recherche.

Les CIR représentent une perte fiscale de 1,785 milliards d’euros depuis 2007, soit 94% des moyens supplémentaires affichés pour la recherche. Dans le même temps, les moyens pour la recherche publique n’ont augmenté que de 225 millions d’euros. (6)

Compensation des surcoûts de l’autonomie : -707 millions d’euros

Les universités désormais autonomes sont confrontées à des coûts supplémentaires, en particulier la gestion de leur masse salariale. Le coût de la masse salariale a fortement augmenté depuis que sa gestion a été transmise aux universités. Il s’agit de l’augmentation des salaires des personnels provenant des revalorisations et des changements de statut, de l’augmentation de la moyenne d’âge des fonctionnaires de l’enseignement supérieur ou encore du transfert progressif du paiement des pensions.

707 millions d’euros de crédits budgétaires ont été versés aux universités depuis 2008 pour « conforter l’autonomie » et ainsi faire face au surcoût du transfert de compétences. Le gouvernement profite ainsi du passage à l’autonomie des universités pour augmenter artificiellement leur budget chaque année. Pour autant, ce montant est insuffisant. Certaines universités ont même été contraintes de geler des postes de fonctionnaires (c’est-à-dire de ne pas faire de recrutement) pour palier l’augmentation du coût de la masse salariale. Finalement ce qui ressemble à une augmentation budgétaire se traduit sur le terrain par des suppressions de postes.

Paiement des arriérés de pension : – 470 millions d’euros

Dans la synthèse de présentation du projet de budget 2008 apparaissent 470 millions d’euros pour « consolider la situation des personnels. » Cette somme correspondait en réalité à des arriérés pour le paiement des retraites des personnels. Elle ne peut donc pas être considérée comme une augmentation du budget, pour autant, cette somme participe encore aujourd’hui à l’évolution du budget entre 2007 et 2012.

3 • Un budget réel en baisse depuis 2007.

Sur les 4,1 milliards d’euros d’augmentation du budget pour la recherche et l’enseignement supérieur affichés par le gouvernement, une grande partie relève de tours de passe-passe budgétaires.  Si on retire à cette hausse du budget les 1,785 milliard d’euros  de hausse des crédits impôts recherche qui sont une moindre rentrée fiscale, les 707 millions d’euros liés au surcoût de l’autonomie pour les établissements ainsi que les 470 millions d’euros affichés en 2008 au titre des arriérés de pension de retraites pour les personnels qui sont de fait reconduites dans le budget 2012, il ne reste que 1,1 milliard d’euros d’augmentation réelle du budget.

1,7 milliard qui s’évaporent dans l’inflation.

L’augmentation des crédits budgétaires est fortement amoindrie par le coût de l’inflation qu’on estime à 6,5% entre 2007 et 2011. Cela représente un coût de plus de 1,5 milliards d’euros qui s’évaporent ainsi du budget de la mission recherche et enseignement supérieur. 

Au final, lorsque les écrans de fumée tombent, on découvre que le budget réel pour l’enseignement supérieur, priorité du mandat de Nicolas Sarkozy, est en baisse depuis 5 ans. 

 

4 •  Cinq années de choix budgétaires contestables

Un budget qui met à mal le service public d’enseignement supérieur

Les orientations budgétaires prises depuis 2008 ont eu en grande partie des conséquences néfastes pour les étudiants.

Un budget qui accroît la concurrence entre les universités

Depuis 2009, la répartition du budget entre les universités s’effectue selon un nouveau mode de répartition des moyens. Le nouveau système de répartition des moyens, imposé par le ministère, sans aucune concertation, et la mise en œuvre des nouvelles règles de fonctionnement budgétaire imposées par la loi relative aux libertés et responsabilités des universités dans les universités ont contribué à creuser les inégalités entre les universités et à affaiblir le service public d’enseignement supérieur et de recherche.

Avec le nouveau système de répartition des moyens, les universités seront désormais financées selon leurs « performances » en matière de réussite et d’insertion professionnelle. Cela pénalise les universités qui accueillent aujourd’hui les publics les plus défavorisés et celles qui sont situées dans des régions où le bassin d’emploi connaît des difficultés. Cela à conduit à mettre en place un système concurrentiel, pénalisant les universités qui ont le plus besoin d’être aidées.

Le financement en fonction de la performance pénalise ainsi des universités qui jouent leur rôle de service public en accueillant les étudiants les plus défavorisés. De plus, le financement en fonction de critères de performance conduit à aider moins les universités qui en ont le plus besoin : si une université a des taux d’échec massifs, la solution ne consiste pas à lui supprimer ses crédits, mais au contraire à augmenter son enveloppe pour lui permettre de mettre en place une politique ambitieuse pour la réussite de tous.

Les IUT et les IUFM menacés !

Dans les dernières lois de finances, aucun moyen spécifique n’a été programmé pour les IUT et les IUFM alors que de lourdes menaces pèsent sur leur avenir. En effet, la mise en place du budget global dans les universités conduit l’Etat à attribuer une enveloppe budgétaire globale aux universités et à supprimer le fléchage des moyens humains et financiers vers les IUT et les IUFM. Ce n’est plus l’Etat qui donne directement ces moyens aux IUT et aux IUFM mais ce sont les présidents d’université qui décident désormais de cela. Cette mesure a conduit à une diminution des moyens humains et financiers à destination de ces instituts et à un creusement des inégalités entre eux. Elle plonge dans la situation de pénurie budgétaire que connaissent aujourd’hui les universités.

La mobilisation des étudiants et des personnels des IUT à l’automne 2008 et la mobilisation de l’ensemble de la communauté éducative sur la réforme de la formation des enseignants au printemps 2009 n’ont pas permis d’obtenir de réponses claires de la part du gouvernement pour garantir l’avenir des IUT et des IUFM.

Concernant les IUT, force est de constater que la mise en place d’une charte de bonne conduite, de contrats d’objectifs et de moyens entre les IUT et les universités, proposés par Valérie Pécresse en 2009, est un échec. En effet ceux-ci ne sont pas contraignants et ne garantissent aucun moyen pérenne pour les IUT.

69% d’augmentation de budget pour les établissements privés

Si les moyens pour les établissements publics d’enseignement supérieur n’ont pas permis aux universités de sortir de la pénurie, les moyens pour l’enseignement privé ont plus que doublé. De 2008 à 2012 c’est une augmentation de 36 millions d’euros, soit 69%, du financement public à destination des écoles privées d’enseignement supérieur ou des universités catholiques. C’est un véritable pied de nez au service public qui se voit imposer la rigueur budgétaire à côté d’un secteur privé dont les subventions explosent. Au total ce sont 87 millions d’euros qui sont versés chaque année à des établissements qui ne respectent pourtant pas le cadre du service public : montant des frais d’inscription, contenu et évaluation des diplômes, droits étudiants et laïcité. En subventionnant massivement l’enseignement privé le gouvernement fait le choix de soutenir une éducation religieuse et socialement discriminante au détriment du service public.

Un retard dans le financement par étudiant non comblé

Le budget par an et par étudiant des universités françaises était de 8000 euros en 2006. Ce chiffre, un des plus faible des pays de l’OCDE (dont la moyenne est de 14 000 euros), concrétisait le sous financement historique que vivent les universités françaises. Les 4 années de budgets successifs sous la présidence de Nicolas Sarkozy n’ont pas permis de combler ce retard. En 2012 Laurent Wauquiez a annoncé un budget par an et par étudiant à l’université de 11 430 euros. Ce chiffre reste encore très éloigné des 14 000 euros de l’OCDE ou des 15 000 euros dont bénéficient les étudiants en classe préparatoire. Cette augmentation est également due à des changements dans le calcul. En effet, depuis 2009 le budget des IUT n’est plus fléché dans les universités. On ne peut donc plus calculer le budget par étudiant de l’université. Le chiffre cité par Laurent Wauquiez est le budget par étudiant de l’université et des IUT alors que les étudiants à l’IUT disposent de plus de moyens humains et financiers, ce qui augmente artificiellement ce chiffre.

Une hausse du budget vie étudiante en demi-teinte

Depuis 2007, le budget dédié à la vie étudiante est annoncé en hausse chaque année. Cette hausse est à analyser sur deux phases.

Entre 2007 et 2009

On observe une hausse régulière des grandes masses budgétaires concernant la vie étudiante. Cette augmentation est soutenue, en 2008, par la réforme des bourses qui met en place notamment un sixième échelon de bourse. Cependant, si cette augmentation est réelle, elle cache une insuffisance de moyens pour permettre aux CROUS de fonctionner et d’investir.

Entre 2009 et 2012

Le budget est annoncé en hausse. Il doit son augmentation uniquement au renforcement financier des aides directes avec la mise en place progressive du dixième mois de bourse. La hausse du montant global des aides sociales cache une insuffisance du budget dédié à la vie étudiante. Alors que les aides augmentent, les postes de dépenses dédiés au fonctionnement du réseau des œuvres (CROUS) sont en baisse.  A cela il faut ajouter la suppression d’un certain nombre de dispositifs d’aides directes (ALINE(1), BCU(2), suppression des points de charges(3)) et une baisse importante du budget du FNAU en 2011 (-9,5 millions d’euros). Ces économies budgétaires s’accompagnent de choix largement contestables. En 2009, le gouvernement a fait le choix d’investir plusieurs millions d’euros pour financer 60 000 prêts étudiants. Ce choix budgétaire va à l’encontre des attentes des étudiants qui refusent l’endettement comme solution à leurs problèmes. 

269,2 millions d’euros d’économies réalisées par le gouvernement depuis 2007

Depuis 2007, de nombreux dispositifs d’aides pour les étudiants ont été moins financés ou tout simplement supprimés. Parmi les dispositifs les plus importants qui ne sont plus financés, on retrouve l’aide de rentrée ALINE, les BCU, et la compensation de la perte de points de charges (supprimés en 2008). Le Fond National d’Aide d’Urgence (FNAU) a connu, quant à lui, une première baisse budgétaire importante en 2011. Au total, ce sont 269,2 millions d’euros qui ont été économisés dans le dos des étudiants, participant ainsi à la paupérisation du milieu étudiant. Depuis 2006, les dépenses des étudiants ont augmenté de 33,2% tandis que les aides n’ont augmentées que de 13%. Sans les suppressions des dispositifs, le budget des aides de l’Etat aurait été de 25% plus important que ce qu’il est en 2012. Ces coupes budgétaires ont été d’autant plus dures que les dispositifs supprimés bénéficiaient pour certains aux étudiants non boursiers qui connaissent des situations financières difficiles.

Une insuffisance de moyens pour le réseau des œuvres universitaires et scolaires

La hausse du budget annoncée chaque année ne cache pas uniquement la suppression de certaines aides. Elle masque, depuis 2007, un investissement largement insuffisant de l’Etat dans les budgets des CROUS. Alors que la création de nouvelles résidences universitaires et de nouveaux restaurants demandent aux CROUS des moyens supplémentaires pour parer à de nouvelles charges, les budgets alloués au financement du réseau des œuvres universitaires et scolaires ont soit stagnés soit faiblement augmentés.

La mission principale des CROUS est de répondre à la précarité étudiante par les aides sociales d’une part, et une offre à tarif social dans le logement et la restauration de l’autre. Ce qui garantit des tarifs sociaux est la subvention d’Etat qui permet en outre le fonctionnement du réseau des œuvres. Or depuis plusieurs années le désengagement de l’Etat a poussé les CROUS à chercher d’autres sources de financement notamment dans leurs ressources propres (augmentation du prix de leurs prestations). Ce qui devait initialement être un financement paritaire : 50% du budget des CROUS venant de l’Etat, 50% venant des fonds propres des CROUS (recettes liées à la restauration et au logement), se retrouve être de plus en plus assumé par les étudiants via les loyers et les recettes de cafétérias essentiellement. Actuellement, le budget des CROUS repose à plus de 60% sur les étudiants. 

5 • Un service public affaibli et des conditions de vie qui se dégradent

Un creusement des inégalités entre les étudiants et entre les universités

Des appels à projet au service de la mise en concurrence des universités

Depuis 2007, la politique du gouvernement a eu comme objectif de mettre les universités en concurrence  à travers les appels à projets qui s’inscrivent dans le cadre de l’Opération Campus ou du Grand Emprunt. En effet, les crédits extrabudgétaires prévus dans le cadre de ces deux dispositifs ne concernent qu’une dizaine de « pôles d’excellences » et aggravent encore les inégalités entre établissements.

Plan réussite en Licence : 90 minutes de cours en plus par an et par étudiant

La mise en place du Plan Réussite en Licence en 2007 est à l’image de la politique du gouvernement : de grandes annonces mais un financement insuffisant et donc aucune efficacité. Le gouvernement n’a investi que 715 millions d’euros cumulés depuis 2007 sur les 730 initialement prévus. L’augmentation du budget destiné à renforcer le volume horaire permet uniquement d’ajouter 90 minutes de cours par an et par étudiant. Un chiffre dérisoire pour améliorer l’encadrement des étudiants. La réussite en licence a diminué de 2 points passant de 38% des étudiants validant leur licence en 3 ans en 2006 à 36% en 2009.

Des conditions de vie qui se dégradent depuis 5 ans

Les bourses sur critères sociaux augmentent moins vite que l’inflation

Avec la réforme des bourses de 2008 et la création d’un dixième mois de bourse, le budget alloué aux bourses sur critères sociaux a connu une progression importante depuis 2007. En effet il passe de 1,3 milliards d’euros à 1,6 milliards d’euros ce qui représente une augmentation de près de 26% depuis 2007.

Pourtant, dire que les bourses ont été revalorisées de 26% serait une erreur. En effet, ce serait ne pas prendre en compte l’augmentation des prix. Or depuis 2007, les bourses sur critères sociaux augmentent moins vite que les prix. Depuis deux ans, le montant des bourses n’a pas été revalorisé.

Concrètement, avec 10% d’inflation depuis 2007, si l’on considère l’augmentation des prix, les bourses n’ont pas augmenté de 26% mais seulement de 7,6%. Certes, le gouvernement a augmenté le budget alloué aux aides directes mais, parce qu’il a fait le choix de ne pas revaloriser le montant mensuel des bourses, les étudiants continuent de voir leur pouvoir d’achat diminuer.

Une augmentation du nombre de boursiers…sans bourses

Le nombre de boursiers est passé de 496 412 à 574 656 depuis l’année 2007 soit une augmentation de près de 16% du nombre de boursiers. Cette augmentation est significative en 2008, période pendant laquelle le gouvernement a fait le choix d’augmenter le nombre de boursiers de près de 50 000 bénéficiaires.

La hausse du nombre de boursiers est essentiellement soutenue par l’échelon 0. La part de boursiers échelon 0 est passée de 10% en 2007 à 20% en 2011.

L’échelon 0 permet aux étudiants d’être exonérés des frais d’inscription et de la cotisation à la sécurité sociale. Autrement dit, ils ne touchent aucune aide mensuelle. Par soucis d’économies budgétaires, le gouvernement a favorisé la concentration d’étudiants dans l’échelon 0 en refusant de mieux répartir les boursiers dans le barème des bourses. Il a donc fait le choix de priver plusieurs milliers d’étudiants d’une bourse mensuelle.

Un affaiblissement progressif du Fond National d’Aides d’Urgence (FNAU)

Le budget des aides d’urgence a évolué de deux manières depuis 2007. Une première période, entre 2007 et 2010, correspond à la montée en charge du budget des aides d’urgence. Le budget global des aides d’urgence passe de 36,76 millions d’euros en 2007 à 54,5 millions d’euros (reliquat de 2009 compris) en 2010 soit une hausse de plus de 48%.

Une seconde période s’étale de 2010 à aujourd’hui, cette période fait apparaitre des budgets en diminution en ce qui concerne le FNAU. Le budget du FNAU passe de 54,5 Millions d’euros en 2010  à 40 millions d’euros en 2012 soit une baisse de près de 27%. Cette diminution est due à la coupe sombre effectuée dans le budget en 2011 (- 9,5 millions d’euros).

Un désengagement de l’Etat qui se répercute sur le pouvoir d’achat des étudiants

En faisant le choix politique de ne pas revenir à un financement paritaire entre Etat et étudiants, le gouvernement a creusé le pouvoir d’achat des étudiants qui se voient payer plus cher le ticket RU, leur loyer ou encore les produits de cafétérias. En effet, le manque de financement public pousse les CROUS à renforcer leur chiffre d’affaire lié principalement à la restauration et l’hébergement, afin de pouvoir continuer à fonctionner. Celui-ci est en hausse continue depuis des années (+18,5%), et permet la baisse des financements étatiques au détriment des étudiants.

Dans la restauration étudiante, la diminution des financements d’Etat se répercute avant tout par une hausse importante du prix du ticket RU (+ 13% depuis 2007). Si celui-ci bénéficiait d’un paiement à parité Etat/étudiant il y a 30 ans, le prix du « ticket RU » ne cesse d’augmenter pour les étudiants (3,05€ cette année), et l’Etat ne finance guère que 40% du repas aujourd’hui.

De plus, face à la pénurie budgétaire, les CROUS sont poussés à « diversifier » leur offre de restauration, en privilégiant l’activité des cafétérias où les tarifs ne sont pas réglementés nationalement. Cette activité offre une alimentation rapide, moins équilibrée et plus chère.

En ce qui concerne le logement, l’Etat fixe comme objectif un « taux de couverture » à 100% de l’activité d’hébergement par les CROUS, ce qui a pour répercussion une nouvelle hausse des loyers. Si les chiffres des hausses de loyers sur plusieurs années ne sont pas disponibles, à la fois l’augmentation du taux de couverture et l’augmentation du chiffre d’affaire des CROUS (+22,5% pour l’activité d’hébergement) sur 5 ans nous donnent un indicateur de la hausse des loyers pour couvrir les dépenses de logement du réseau des œuvres.

En outre, un élément qui permet aux loyers d’être bas dans les résidences universitaires du CROUS est la part de subventions à la construction des résidences universitaires. Depuis sept ans, les budgets d’investissement de l’Etat dans les aides indirectes sont bien en-deçà des études du Plan Anciaux. Le manque de subvention de l’Etat dans les nouvelles constructions a eu un impact important sur la hausse des loyers.

Le logement étudiant, des crédits d’investissements qui n’ont pas suivis les préconisations du plan Anciaux

Le Plan Anciaux (2004), prévoyait en 10 ans la construction de 50 000 chambres universitaires et la réhabilitation de 70 000 chambres dans le réseau des œuvres, soit 5000 nouvelles chambres par an et 7000 chambres rénovées. Ce plan a cependant accumulé un retard considérable depuis 10 ans et si le budget des aides indirectes augmente de 4% en 2012, il est insuffisant pour soutenir les rythmes de construction et de rénovation.

Les hausses des budgets en matière de logement étudiant n’ont jamais permis de remplir les objectifs annuels, si bien qu’il faudrait aujourd’hui tripler les constructions annuelles de logement pour rentrer dans les objectifs. Le Plan Anciaux préconisait une part de subvention par an atteignant 100M€ afin de rentrer dans les objectifs de construction et rénovation. Ces dépenses d’investissement devaient être divisées en :

• 55M€ par an de subventions CPER

• 11M€ par an de subvention d’Etat

• 6M€ par an des collectivités territoriales (hors CPER)

• 28M€ par an de crédits de maintenance

Or les seules dépenses d’investissements prévues pour les aides indirectes dans les différents budgets sont celles des CPER. Depuis 2007, le montant des CPER n’a pas été à la hauteur des financements préconisés par le Plan Anciaux (50% de l’objectif chiffré), entrainant notamment le retard pris dans les constructions et les réhabilitations.

De même que pour la construction, les réhabilitations ont pris un retard notable depuis 2004. Si l’année 2010 a marqué une volonté de rattraper ce retard, 2011 est une nouvelle année où les objectifs annuels ne sont pas respectés.

Pour rattraper le retard total, il faudrait réhabiliter 10320 chambres par an et en construire 9758. Le PLF 2012, s’il évoque à plusieurs reprises le Plan, est en réalité un renoncement clair à ces objectifs.